民告官的胜利：新州地产分阶段开发申请的得与失
文 / 傅永强
一直对法庭上那些事感兴趣，最近在六月中旬看到一家在 Walsh Bay 的饭店主人通过上诉击败州文化艺术厅的官司觉得很有意思，这场官司判决的意义也是不容忽视，还在回味和观察会带来什么影响的时候，州政府规划厅出台方案修订规划法（EPA 1979）来修补这次暴露的漏洞，整个过程和相关方面的思路的演变非常的精彩，决定抽点时间写点东西分析一下和大家分享。
首先，我来大概的介绍一下发生了什么。州政府近年大力改造建设手中的土地，Barangaroo 的效果有目共睹，州政府在这里的下一步计划就是在两年内完成把相邻的 Walsh Bay 升级改造为一个围绕几个主要文艺机构的 precinct，并计划安排 the Australian Chamber Orchestra，Bell Shakespeare Company, the Sydney Theatre Company, the Australian Theatre for Young People, the Bangarra Dance Theatre, the Sydney Dance Company, the Philharmonia Choirs 和 the Gondwana Choirs 在此扎堆安家。
州政府寄望通过这一项目来大幅度增加艺术团体的表演和排练空间，以提高悉尼这座城市创新和文化中心的地位。整个2亿1千万的改造除了增加表演场所以外，还会有全新的精心规划的广场和户外活动空间，以后将是各种艺术节的一个重要场地。正常的人不加思索都会觉得这对这里的餐饮经营者只应该是好事，但是这家饭店老板深深知道所有的好处都要在项目完工投入使用后才会体现出来，在这之前的施工对生意的影响很可能让他们熬不过两年的工期，所以毅然决定走上法庭挑战政府。
回顾这一官司的历史要从2015年规划厅长授权代表批准这一 Arts NSW 以 State Significant Development 途径申请的编号为 SSD 6069 的开发申请开始。当时这家饭店的主人虽然利用公示的机会提供反馈，以这一申请没有任何施工阶段会对当地店铺生意所造成的影响的评估和考虑而反对批准这一项目，规划厅长代表对这一争论的回应是这是一个 “Staged Development Application” 在项目整体 DA 阶段无需评估施工影响而发放许可，这也成了后面双方法庭角逐所围绕的争论点。
显然这一项目获得州规划厅的批准以后，饭店的主人并没有放弃抗争，经过一番准备，他们很快向 Land and Environment Court 提起上诉。尽管规划厅批准这一项目概念性设计的同时附带的条件之一包括了后续的具体设计的申请必须包括施工造成影响的评估，规划厅这一阶段没有考虑这些影响因为会在随后的细节性 DA 申请阶段来评估，他们还是向法庭指出规划厅这一操作不合法律要求，因为规划厅将规划法规定的必须评估的这一因素延后，所以这一批文无效。这场官司在2016年的9月被驳回了，规划和环境法庭认定因为这是一个 Staged Development Application所以延迟到后续细节设计 DA 阶段再评估施工的影响是允许的，DA 有效。
一般情况事情到这里应该就结束了，本来就是民告官，政府方面的说法听起来也是很有道理的，但是这次他们遇上了较真的市民，他们选择了斗争到底，事后的演变不但让人佩服他们的勇气和坚持，印象更深的是他们对法律条款的深刻研究和理解。6月15号，州最高法院上诉法庭宣布他们击败州政府的时候很多人都觉得是“出人意料“，让你更加佩服他们的自信和对法律条文和语言的理解。法官说这一批准无效：州文化厅的这一申请不能被看做Staged Development Application；规划法没有任何提及审批 Staged Development Application 的时候可以暂不评估施工影响的语言。
这个判决简直是颠覆性的，不用放大镜去看法律条款还真的觉得州政府这次还挺有道理的，但仔细一看真的是站不住脚。那让我们先看一下规划法里什么是 Staged Development Application 吧? 规划法里定义 Stage Development Application 的是 83B 条（如下图），里面说到 Stage Development Application 除了提供地块的概念性设计以外，还需提供地块不同部分的 detailed proposals for separate parts of the site，上诉人直接指出 detailed proposals 这样一个复数名词就是两个或以上，而州文化艺术厅的申请只声明他们会提交 one or more 部分的详细设计，上诉方强调 ore or more 的意思可以是只有一个并没有保证是两个或以上，上诉法庭的法官们完全同意这一争论。
这一判决意义不容忽视，除了对很多已经在申请中的 Staged Development Application 有影响，也是开发商们决定将来项目申请的方案时不得不考虑的一个因素。选择 Staged Development Application 的方式可以先获得一个项目地块的概念性设计的批准，确定下来可以获得的高度，GFA 这些指标以后再做后续的细节设计的批准，除了可以节省时间，还可以在具体设计的时候有一些确定性，所以很多开发商在可以的情况下都愿意采用这样的方式来拿许可。在实践上，Staged Development Application 更成了一个两阶段动作（two staged practice），第一阶段许可拿到概念性的批准，然后再来一个第二阶段许可拿到细节的建筑设计的许可。Staged Development Application还有一个好处就是当一个按照这个路径来递交的申请可以免除要求做 Site Specific DCP，请参考规划法的83C的第二条（下图）。
Staged Development Application的做法在 Sydney City Council 地盘以内更加普遍，因为悉尼的LEP（下图）的相关规定迫使大家在一些情况下更加需要走这一途径。
Sydney City Council 规定在有些 zoning 的地块如果要建新建筑或增加GFA的 DA 批准之前必须有配套的针对相应地块的 DCP (site specific DCP)，不管是开发商还是 Council 都不愿在这项工作上花费时间，人力和物力，所以采用 Staged Development Application 的方式躲过专门做 DCP 的方法是皆大欢喜的。
但是这个判决告诉我们这个让大家一直乐不思蜀的做法其实是不符合法律的，同时，实践中做出相应的调整也将会是耗时耗费耗力不菲的。因为以后的 Staged Development Application 除了开始的一个总体概念的申请，必须伴随至少两个不同部分的详细申请，现在大家都在用的两个许可申请会变成至少三个许可申请。试想硬是要把一个整个就一个地下车库和地基的项目划分成不同的“部分”再单独地递交设计申请是多么的不合理和占用工作量啊？
整个事件的发展并没有因此到此为止，政府后来的做法证明了规划法的这一段的语言并没有能够精确的代表了他们的本意，判决下来两周刚过，规划厅就推出针对性的修订方案（下图）。
政府除了引入 concept development application这一新的名词，在83B部分也提到在 concept development application 以后可以递交关于整个 site 或 其中不同部分（detailed proposals for the site or for separate parts of the site）的细节方案，清清楚楚地表达了政府在这方面的意图。
觉得政府决定修订规划法是一种认输的态度，要恭喜那家饭店的主人。同时这也是一种负责任的做法，政府认识到了自己在立法上的不够严密精确给众多开发商造成不必要的风险马上采取行动来弥补，规划厅的 Media Release 的估计是总额80亿元的项目受到潜在的影响（下图）。
为了减少给开发商造成真正的麻烦，同时政府也非常不想在供应量本来就跟不上的市场看到大量项目受阻，这一根本上的解决方案是让人惊吓以后的定心丸。美中不足的是这一修订案错过了6月20-22号这三天的州议会 sitting day，下一个 sitting day 是8月8-10号，估计肯定会通过，影响倒也很小。
整个事件的前后发展非常的有意思，饭店主人不畏政府，获得法庭胜利更引起一场牵动很多涉及很多的变化，值得钦佩和恭喜。另外，个人最大的收获是再次认识到法律是严谨的文字游戏，唯一的正确玩法就是一字一句的理解好！
作者：傅永强 John Few
铁桥聚投（Aussie Capital）的联合创始人及运营总监，曾长期服务于IBM，在澳22年，对澳洲地产行业有着长期深入的观察和独到的见解，现专注土地开发及规划服务与咨询
